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　　此前的10月31日，會議聽取了全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會關(guān)于提請審議《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》議案的說明。

　　全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉向十二屆全國人大常委會第三十次會議作關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案草案的說明時說，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實情況看，隨著富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，規(guī)�；�、集約化經(jīng)營水平不斷提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員劉建進表示，從草案已披露的細節(jié)來看，承包地連續(xù)撂荒2年以上要收回經(jīng)營權(quán)重新發(fā)包、允許調(diào)整承包地等條例設(shè)置，更多地照顧到了農(nóng)民的利益，有利于農(nóng)村穩(wěn)定。同時，三權(quán)分置方面，政策制定也有了更加明確的框架性方向。

　　耕地承包期再延長三十年

　　黨的十九大報告中指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

　　這在此次修改中有所體現(xiàn)。根據(jù)全國人大農(nóng)委法案室提供的草案解讀，草案規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。此外，草案同樣明確指出，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

　　在維護進城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益方面，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

　　按照中央關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護進城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時調(diào)整留出了空間。

　　這被認為是與自愿有償退出宅基地同步推進的改革舉措。2016年10月，國土資源部、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五部門發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地。

　　在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂看來，土地的歸屬問題是農(nóng)民最關(guān)心的切身利益問題。此次農(nóng)村土地承包法的修改草案，在延長農(nóng)民土地承包期限、賦予農(nóng)民自愿退出承包地的選擇權(quán)益、改善土地承包權(quán)退出機制等方面，解決了農(nóng)民最關(guān)注的問題。

　　此外，草案還重新劃定了承包地個別調(diào)整的紅線：必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。

　　據(jù)了解，在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法中，承包地個別調(diào)整的前提是必須有自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形。廖洪樂介紹，在長期的實踐中，一些地方將人地矛盾突出、自然災(zāi)害、土地征收等情形也納入到此范圍內(nèi)。

　　而劉振偉則表示，鑒于各地情況差異較大，此次草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市對相關(guān)問題制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

　　三權(quán)分置得到確認

　　在農(nóng)村經(jīng)營體制改革最受關(guān)注的“三權(quán)分置”層面，此次草案也有大量涉及。

　　草案明確規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

　　在此基礎(chǔ)上，草案明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。對于承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和融資問題上，草案規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。同時，草案增加了土地經(jīng)營權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的原則性規(guī)定。

　　此外，為了落實最嚴格的耕地保護制度，草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費用用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

　　廖洪樂表示，此次農(nóng)村土地承包法修改的核心問題在于，從過去調(diào)節(jié)和規(guī)范集體與農(nóng)民二元關(guān)系的法律，變?yōu)檎{(diào)節(jié)集體、農(nóng)民和第三方經(jīng)營者之間關(guān)系的法律。其中，對經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)的定性問題最為關(guān)鍵，這也是各界一直以來爭議的焦點所在。而在草案披露的內(nèi)容中，對這一問題并沒有提及。

　　此前，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、國土資源部科學技術(shù)委員會委員葉劍平在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時提出，土地經(jīng)營權(quán)如果是一種用益物權(quán)，則應(yīng)該進行頒證確權(quán)，經(jīng)營權(quán)也就可以流轉(zhuǎn)抵押，從而釋放土地價值。如果是一種債權(quán)，則只需由承包者與經(jīng)營者之間簽訂合同加以規(guī)范。但如此的話，經(jīng)營權(quán)就難以用于抵押貸款，因為很少有銀行會愿意對一份合同進行抵押貸款。打個簡單的比方，城市里租來的房子如何抵押？

　　目前有的地方試點，采取了針對土地經(jīng)營權(quán)預(yù)期收益的抵押擔保模式。但這實際上是一種生產(chǎn)經(jīng)營性的借貸關(guān)系，不涉及土地處置。