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　　財(cái)政事權(quán)和支出劃分改革，是今年重點(diǎn)推進(jìn)的財(cái)稅改革之一。

　　作為財(cái)稅改革中推進(jìn)難度最大的任務(wù)，去年8月份以國(guó)務(wù)院出臺(tái)改革指導(dǎo)意見(jiàn)為標(biāo)志，央地財(cái)政事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)時(shí)間表有了相應(yīng)的安排。

　　按照計(jì)劃，2016年選取在國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動(dòng)改革；2017-2018年，爭(zhēng)取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域取得突破性進(jìn)展；2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者根據(jù)公開(kāi)資料不完整統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，包括河北、山東、廣東、吉林、云南、遼寧等多省已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)財(cái)政事權(quán)劃分方案，部分地級(jí)市出臺(tái)了市以下財(cái)政事權(quán)劃分方案；還有部分省份從其他角度切入推進(jìn)這塊改革，如江西等省從規(guī)范省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理，來(lái)厘清職能部門(mén)事權(quán)。

　　財(cái)政部近年來(lái)推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革，清理整合規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，涉及部門(mén)利益調(diào)整。今年3月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方案，列出包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、社會(huì)服務(wù)等八項(xiàng)基本公共服務(wù)清單，雖未明確劃定央地間事權(quán)分工，但央地支出責(zé)任有相對(duì)清晰的界定。此外，部分中央部委也在推進(jìn)職能范圍內(nèi)的改革，如交通部明確“十三五”期間將重點(diǎn)推進(jìn)公路事權(quán)與支出責(zé)任劃分。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪部分財(cái)政系統(tǒng)人士了解到，對(duì)于當(dāng)前財(cái)政事權(quán)劃分改革推進(jìn)評(píng)價(jià)不一。有人士直指，部分省份出臺(tái)的財(cái)政事權(quán)劃分改革文件，不少是簡(jiǎn)單復(fù)制中央文件，落地效果未必會(huì)好。

　　另有人表示，事權(quán)劃分涉及到利益的調(diào)整，如省政府部門(mén)權(quán)力要下放給基層政府，基層政府接手并切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，都需要時(shí)間，改革出現(xiàn)一定妥協(xié)，是預(yù)期中的，需要持續(xù)推進(jìn)。

　　4月26日-27日召開(kāi)的2017年全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議提出，要深化財(cái)稅金融改革，加快推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革等。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今年改革要把握好穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，有些需要加快的改革必須努力加快推進(jìn)，有些四梁八柱的改革要穩(wěn)步推進(jìn)等，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　財(cái)政“小馬拉大車(chē)”

　　有學(xué)者表示，央地事權(quán)劃分改革方案出臺(tái)時(shí)間，就已經(jīng)表明這項(xiàng)改革推動(dòng)的難度較大。

　　2013年11月份，十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，出臺(tái)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題決定。決定明確指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并列出財(cái)稅體制改革三大重點(diǎn)任務(wù)，其中包括了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

　　2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確要重點(diǎn)推進(jìn)三方面改革，其中一方面就是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，具體內(nèi)容為“在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢(qián)相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

　　按照當(dāng)時(shí)的部署，2014、2015年事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識(shí)，2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。

　　兩年后的2016年8月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“49號(hào)文”），首次就央地財(cái)政事權(quán)劃分給出了具體的原則和時(shí)間表。

　　有地方財(cái)政人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，49號(hào)文的出臺(tái)，為地方政府推進(jìn)相應(yīng)改革提供了抓手，地方財(cái)政部門(mén)能以此為出發(fā)點(diǎn)，探索省內(nèi)財(cái)政事權(quán)劃分改革。

　　中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希也表示，央地事權(quán)劃分是國(guó)家治理的問(wèn)題，要推動(dòng)國(guó)家治理的完善，需要更多部門(mén)的協(xié)作。

　　牽財(cái)政“動(dòng)全身”

　　49號(hào)文明確指出，先在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上突破，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。

　　我國(guó)財(cái)政事權(quán)劃分改革進(jìn)展如何呢？財(cái)政部的表述是，1994年實(shí)施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。但受當(dāng)時(shí)以及實(shí)施過(guò)程中一些客觀條件制約，改革主要是針對(duì)中央與地方收入劃分，事權(quán)和支出責(zé)任劃分在沿襲已有做法的基礎(chǔ)上主要做了一些局部調(diào)整。

　　在新的形勢(shì)下，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與推進(jìn)財(cái)稅改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比，越來(lái)越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；四是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范等。

　　至于為何從財(cái)政事權(quán)入手，財(cái)政部表示，財(cái)政事權(quán)劃分推進(jìn)改革具備一定基礎(chǔ)，也能破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，如央地收入劃分要進(jìn)一步理順、中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要進(jìn)一步清理整合、地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化需要大力推進(jìn)等，從財(cái)政事權(quán)入手能起到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果等。此外，事權(quán)劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就；財(cái)政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，抓住提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責(zé)，能夠?yàn)槿�面推進(jìn)事權(quán)劃分改革積累經(jīng)驗(yàn)、趟出路子。

　　社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇曾對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政府改革核心在于調(diào)整政府職能，無(wú)非是“事”和“錢(qián)”兩方面問(wèn)題。“事”涉及到行政管理體制的調(diào)整，觸動(dòng)比較直接、正面，“錢(qián)”從財(cái)政管理體制方面進(jìn)行調(diào)整，相對(duì)間接、迂回。

　　有地方財(cái)政官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，關(guān)于財(cái)政事權(quán)劃分，在十八屆三中全會(huì)前系統(tǒng)討論的并不多。這輪財(cái)政事權(quán)劃分改革，地方認(rèn)識(shí)也不一樣，改革推進(jìn)也會(huì)有快有慢。

　　調(diào)整資金固化格局

　　49號(hào)文對(duì)財(cái)政事權(quán)改革的部門(mén)職責(zé)分工，有如下安排，財(cái)政部、中央編辦等負(fù)責(zé)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革工作，各職能部門(mén)要落實(shí)部門(mén)主體責(zé)任。

　　從目前來(lái)看，中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化等改革，均在推進(jìn)過(guò)程中。

　　2016年12月，財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在全國(guó)人大常委會(huì)上報(bào)告，財(cái)政部會(huì)同各地區(qū)、各部門(mén)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，大力推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革，取得了階段性成效。如一般性轉(zhuǎn)移支付占比從2013年的56.7%逐步提高到2016年的60.5%；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量從2013年的220個(gè)大幅壓減到94個(gè)，壓減率達(dá)57%；轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯加快等。

　　不過(guò)，肖捷也直言，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合沒(méi)有到位，后續(xù)仍將進(jìn)一步適當(dāng)壓減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，探索建立“大專(zhuān)項(xiàng)+工作任務(wù)清單”機(jī)制，推動(dòng)同一專(zhuān)項(xiàng)下不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用；還將逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，建立健全專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立、定期評(píng)估和退出機(jī)制等。

　　壓減專(zhuān)項(xiàng)資金，意味著部門(mén)分塊資金的減少，這觸及了部門(mén)利益。財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)吳海軍曾在相關(guān)論壇上表示，減壓專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部費(fèi)了很多功夫，2017年還會(huì)繼續(xù)減少專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量�，F(xiàn)在財(cái)政強(qiáng)調(diào)過(guò)緊日子，需要調(diào)整資金固化的格局，在這個(gè)理念下財(cái)政部才能推進(jìn)一些工作。

　　基本公共服務(wù)均等化工作也在推進(jìn)中。3月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知，到2020年要實(shí)現(xiàn)基本功服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。

　　該規(guī)劃給出了各項(xiàng)基本公共服務(wù)發(fā)展指標(biāo)，如九年義務(wù)教育鞏固率要從2015年的93%提高到2020年的95%等。規(guī)劃還列出了“十三五”國(guó)家基本公共服務(wù)清單，清單包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、住房、文化體育、殘疾人公共服務(wù)這八大類(lèi)，列出了各項(xiàng)服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任，如“免費(fèi)義務(wù)教育”由“中央和地方財(cái)政按比例分擔(dān)”，“寄宿生生活補(bǔ)助”由“中央和地方財(cái)政按5∶5比例共同分擔(dān)”，而“職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定”由“地方人民政府負(fù)責(zé)，國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助”等。

　　社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，規(guī)劃列舉的八大類(lèi)公共服務(wù)現(xiàn)在都屬于中央和地方共同事權(quán)，列舉的支出責(zé)任多為現(xiàn)狀，后續(xù)要研究如何更好地在央地間進(jìn)行劃分。

　　49號(hào)文明確表示，要減少并規(guī)范中央和地方共同財(cái)政事權(quán)�？紤]到我國(guó)人口和民族眾多、幅員遼闊、發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀，要更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此應(yīng)保有比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相對(duì)多一些的央地共同財(cái)政事權(quán)。要逐步將義務(wù)教育、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等確定為央地共同財(cái)政事權(quán)，并明確各自承擔(dān)主體的職責(zé)。

　　其他事權(quán)改革，如交通部確定“十三五”期間將重點(diǎn)推進(jìn)公路事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等改革，地方交通系統(tǒng)也在積極探索地方經(jīng)驗(yàn)。

　　地方特色改革方案

　　目前，多省已經(jīng)出臺(tái)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，如河北、遼寧、廣東、山東、云南、吉林等。省以下財(cái)政事權(quán)改革方案，嚴(yán)格遵從了中央的總體要求和改革原則等。

　　如全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)、全省范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等，基本確定為省級(jí)財(cái)政事權(quán)。

　　社會(huì)治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、公共設(shè)施管理、市政交通、農(nóng)村公路、項(xiàng)目征地拆遷、學(xué)前教育、高中階段教育、群眾體育、區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)和污染治理等，與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，確定為市縣財(cái)政事權(quán)。

　　而還有大量財(cái)政事權(quán)，如義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等，確定為省級(jí)與市縣共同財(cái)政事權(quán)。

　　不過(guò)，部分省份結(jié)合其實(shí)際，當(dāng)前財(cái)政事權(quán)安排也有地方特色。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是中央省市縣共同財(cái)政事權(quán)，遼寧方案指出，現(xiàn)階段市級(jí)政府要承擔(dān)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責(zé)任。此外，遼寧方案還提到市級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的主體責(zé)任。

　　至于省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革如何推進(jìn)，各省有不同的考慮。當(dāng)然，第一步是配合中央部門(mén)事權(quán)上劃，在國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等率先開(kāi)展改革，梳理地方在這些領(lǐng)域中承擔(dān)的部分財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，配合這部分事權(quán)的上劃。

　　廣東省選取民政領(lǐng)域先行開(kāi)展試點(diǎn)。從3月份公布的方案來(lái)看，廣東已經(jīng)對(duì)民政領(lǐng)域事權(quán)劃分有了大致的梳理——將部隊(duì)供應(yīng)、軍供站和軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財(cái)政事權(quán)上劃省級(jí)；明確義務(wù)兵優(yōu)待等為市縣財(cái)政事權(quán)；明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災(zāi)害生活救助、醫(yī)療保障等，為省市縣共同財(cái)政事權(quán)并具體細(xì)化不同情況下省市縣支出責(zé)任的分擔(dān)比例。

　　廣東2017-2018年重點(diǎn)突破教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，還將選取社會(huì)保障展開(kāi)試點(diǎn)，另還將選取社會(huì)治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等探索市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

　　山東3月份公布的方案顯示，山東2017年將在民生領(lǐng)域進(jìn)行突破，包括教育、科技、文化、就業(yè)和社會(huì)保障等11個(gè)領(lǐng)域；2018年將在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等方面開(kāi)展改革。

　　還有部分省份從省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配方面入手。江西省委、省政府高度重視，以規(guī)范財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配管理為突破口，通過(guò)“減事、減權(quán)、減錢(qián)”，厘清省與市縣政府財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)化省級(jí)宏觀管理，弱化微觀管理。

　　江西2017年省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金清理整合為39項(xiàng)，并實(shí)施清單管理。江西省財(cái)政廳規(guī)范省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金分配管理通知指出，從2017年起實(shí)行“兩個(gè)一般不”，即省級(jí)政府部門(mén)一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，一般不再直接審批和分配市縣具體項(xiàng)目。

　　事權(quán)界定與實(shí)施難題

　　地方政府推動(dòng)的改革也并不容易。有地方財(cái)政人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，涉及省級(jí)部門(mén)職責(zé)調(diào)整的，可能會(huì)遭到強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的反彈，改革中需要磨合妥協(xié)，改革充分落地需要時(shí)間。省以下財(cái)政事權(quán)劃分的一個(gè)改革目標(biāo)是，更好發(fā)揮縣級(jí)政府治理能力，這也需要時(shí)間適應(yīng)。

　　河北曾在2008年探索過(guò)省以下政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分改革。4月22日，在全國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)年會(huì)分論壇上，河北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)李杰剛表示，2008年河北省推動(dòng)省以下財(cái)政支出改革，梳理了1200多項(xiàng)地方政府能做主的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，以三年時(shí)間為框架推動(dòng)改革，改革實(shí)踐來(lái)看有必要對(duì)地方事權(quán)進(jìn)行整體考慮。

　　李杰剛表示，財(cái)政事權(quán)劃分改革從易到難、分階段推進(jìn)，方向很正確，節(jié)點(diǎn)很清晰，同時(shí)有必要研究整體推進(jìn)改革的方案。分階段的改革，會(huì)存在改革滯后于設(shè)定時(shí)間，事權(quán)劃分改革很難，不是一兩年能搞定的，不要因?yàn)榍耙浑A段改革滯后，耽誤到后續(xù)改革部署。

　　有些事權(quán)界定起來(lái)容易，但實(shí)施起來(lái)存在困難。比如根據(jù)49號(hào)文的部署，消防照理應(yīng)該是地方政府事權(quán)，但現(xiàn)在很多消防員為武警現(xiàn)役官兵，實(shí)際上歸中央管。消防工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)體能要求也高，現(xiàn)行體制安排下，不斷有年輕武警現(xiàn)役官兵充實(shí)消防隊(duì)伍，消防官兵到點(diǎn)退役，走轉(zhuǎn)業(yè)途徑有合適的安排。若劃轉(zhuǎn)為地方財(cái)政事權(quán)，是否意味著地方財(cái)政專(zhuān)門(mén)供養(yǎng)一批消防員呢？這些消防員工作一定年限，因?yàn)轶w能等因素需要退出時(shí)，地方是否能安排后續(xù)就業(yè)是個(gè)問(wèn)題。

　　李杰剛認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)劃分推進(jìn)比較難，可以在現(xiàn)有政策框架下，挑選部分基本公共服務(wù)共同事權(quán)作為突破口，允許地方先行先試，發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，再將經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣。