中國(guó)計(jì)劃改善數(shù)百萬困境中孩子的生存狀態(tài)——

救助困境兒童，政府該做什么（民生視線）

王漢超 蘇逸飛
 

尹志燁繪（新華社發(fā)）

　　今年的《政府工作報(bào)告》首次提出要“加強(qiáng)城鄉(xiāng)困境兒童保障”。“困境兒童”包括哪些孩子？他們的生存現(xiàn)狀如何？加強(qiáng)對(duì)他們的保障，各部門有哪些職責(zé)和具體措施？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)九龍治水的問題？目前的頂層設(shè)計(jì)能否有效彌補(bǔ)制度“盲區(qū)”？全社會(huì)如何協(xié)同發(fā)力？

　　日前，我們的記者走進(jìn)了河南部分“救助困境兒童”試點(diǎn)縣，從他們的一線實(shí)踐中，探尋這些問題的答案。

　　——編 者

　　頂層設(shè)計(jì)：

　　從孤兒到困境兒童，范圍擴(kuò)展影響著數(shù)百萬人的人生走向

　　七八年前，小女孩“粉春”從沿街乞討的三輪車上獲救，被送進(jìn)福利院。她屬于河南洛寧縣救助的第一批“困境兒童”。那年，她和福利院大大小小幾十名智力正常的孩子一起，進(jìn)入小學(xué)一年級(jí)讀書。

　　今年3月底，在洛寧縣郊區(qū)，一個(gè)瘦瘦的男孩在余莊小學(xué)足球場(chǎng)上穿插奔跑。他被救助前，母親智力缺陷，父親常年外出務(wù)工。救助，使他從一個(gè)翻墻盜竊的“問題少年”成了這支小球隊(duì)的主力。而“小粉春”今年已經(jīng)亭亭玉立，被大洋彼岸一個(gè)愛心家庭收養(yǎng)�？h民政局剛收到她寄來的近照，女孩滿臉陽光。

　　1999年，“困境兒童”概念在論文中首被提及，2006年被納入政府文件，2013年在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中出現(xiàn)。同年，民政部在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧率先設(shè)試點(diǎn)開展幫扶。2016年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，這項(xiàng)工作今年首次出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告》中，困境兒童的境遇得到了全社會(huì)更多的重視，一些省份為此配發(fā)了具體的實(shí)施意見。救助困境兒童，成為一項(xiàng)“國(guó)家行動(dòng)”。

　　福利保障的范圍從孤兒擴(kuò)展到困境兒童，是一個(gè)漸進(jìn)的過程。2010年底，隨著《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》下發(fā)，對(duì)孤兒和艾滋病兒童的保障工作開始制度化——從中央到縣四級(jí)撥款，孤兒每月可以領(lǐng)到不低于600元的生活費(fèi)。

　　但在“孤兒”概念所劃定的范疇之外，還有大量不容易被關(guān)注卻需要施以援手才能走出困境的孩子：有的是撫養(yǎng)人沒有勞動(dòng)能力、生活來源，缺乏基本的撫養(yǎng)能力；有的患重大疾病、嚴(yán)重殘疾，需要醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理；有的家庭極度貧困，有的監(jiān)護(hù)缺失，監(jiān)護(hù)不當(dāng)甚至傷害兒童，如打拐解救的兒童，服刑人員的子女，強(qiáng)制隔離戒毒人員的子女，受虐待、被棄養(yǎng)的孩子等等。

　　簡(jiǎn)單來說，困境兒童涵蓋了流浪兒童和貧困兒童，他們又與留守兒童的群體有所重疊，另外還有殘疾兒童、重病兒童、困難家庭兒童等，也各有重合和疊加。這些失去保護(hù)的孩子，生存境況令人憂心，近幾年間，就發(fā)生過孩子在家中餓死，流浪兒悶死于垃圾箱等惡性案件。

　　“國(guó)務(wù)院意見的印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)受保障特殊兒童的范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，范圍更廣；保障的內(nèi)容由基本生活、基本生存向教育、醫(yī)療、救護(hù)、康復(fù)、服務(wù)等拓展，更為全面。”河南省民政廳社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)處處長(zhǎng)李經(jīng)宇介紹，此前對(duì)各類困境兒童的有針對(duì)性的幫扶政策一直都有，但分散在多個(gè)領(lǐng)域條口，新的政策使“困境兒童”成為一項(xiàng)單列的工作，更像是一次整合集納，使其重要性更突出，幫扶力量更集中。

　　關(guān)注困境兒童，除了保障基本的生活所需，還要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李經(jīng)宇介紹，近幾年的救助幫扶，已經(jīng)由過去的吃飽穿暖，擴(kuò)展到物質(zhì)、精神等更多層面。從范圍劃定到標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和分類幫扶的趨勢(shì)非常明顯。

　　“就我國(guó)的人口規(guī)模而言，保障政策每一次微調(diào)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，都影響著許多人的人生走向。”南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院彭華民教授介紹，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，民政部估算全國(guó)困境兒童約數(shù)百萬人。而在河南省，除近4萬名在冊(cè)孤兒，全省各類困境兒童還有24萬多人。其中，重病重殘兒童就有6.6萬人，貧困家庭兒童多達(dá)7.1萬人。

　　基層推進(jìn)：

　　整合部門職能，提供專業(yè)、精準(zhǔn)幫扶

　　困境兒童救助工作涉及20多個(gè)部門，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。如果各部門自管一塊，會(huì)導(dǎo)致銜接不暢、出現(xiàn)“盲區(qū)”。

　　例如，義務(wù)教育階段的歸教育口管，困境家庭的低保歸民政口，就醫(yī)歸衛(wèi)生口，康復(fù)照料歸福利院，流浪或暫時(shí)失依歸收容，技能培訓(xùn)要找人力資源和社會(huì)保障部門，申報(bào)資金要到財(cái)政部門。另外還有工會(huì)、團(tuán)委、司法、公安、農(nóng)業(yè)、殘聯(lián)、婦聯(lián)等都有各自的職能。

　　在2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的意見中，明確提出建立健全幫扶救助體系和工作網(wǎng)絡(luò)，要求部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)形成機(jī)制，由民政、婦兒工委牽頭，綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促，“一門受理，協(xié)同辦理”。在這份意見中，也提出了“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、分類保障”的基本原則。

　　在民政部的推動(dòng)下，繼洛寧之后，河南的漯河、鞏義、林州、濟(jì)源、駐馬店等相繼被納入全國(guó)試點(diǎn)，為困境兒童保障工作的全面鋪開夯實(shí)了基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)務(wù)院意見，河南省《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的實(shí)施意見》已經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過，并于4月1日起正式實(shí)施。這份意見強(qiáng)化了分散職能的整合，明確將孤兒保障制度、特困人員救助供養(yǎng)制度、最低生活保障制度、臨時(shí)救助制度進(jìn)行銜接。

　　河南前期的試點(diǎn)工作為現(xiàn)階段的全面推進(jìn)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在洛寧，由縣委書記任組長(zhǎng)，民政、衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)等單位負(fù)責(zé)人任成員，常設(shè)辦公室，開聯(lián)席會(huì)議跨部門解決問題。對(duì)救助對(duì)象、時(shí)間、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)及部門職責(zé)、監(jiān)管措施等做出了明確規(guī)定，他們提出的助養(yǎng)、助困、助醫(yī)、助學(xué)、助業(yè)“五位一體”救助模式，被民政部在全國(guó)推廣。

　　在89萬人口的河南葉縣，僅民政對(duì)象就達(dá)5.2萬人。經(jīng)過詳細(xì)排查建檔，統(tǒng)計(jì)困境兒童近3000名。該縣探索建立了“兒童福利指導(dǎo)中心—兒童福利指導(dǎo)站—兒童福利服務(wù)點(diǎn)”縣鄉(xiāng)村三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，并被確定為河南省唯一“百縣千村”基層兒童福利服務(wù)體系工作試點(diǎn)縣。

　　令葉縣民政局局長(zhǎng)董會(huì)強(qiáng)欣慰的是，過去的兩年中，凡是項(xiàng)目進(jìn)駐的村莊，再也沒有發(fā)生過一起兒童傷亡或其他惡性事件。

　　漯河臨潁縣2014年以來對(duì)3個(gè)鄉(xiāng)50個(gè)村的兒童狀況進(jìn)行全面排查，建立個(gè)人信息檔案，詳細(xì)記錄所有兒童的生活、學(xué)習(xí)、心理、行為、家庭等基本情況，并引進(jìn)“零分貝”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完善了各個(gè)子系統(tǒng)的信息錄入。在此基礎(chǔ)上，漯河探索了以“政府購買服務(wù)”來幫扶困境兒童的方式。依托信息化平臺(tái)，為困境兒童提供專業(yè)、精準(zhǔn)的服務(wù)。

　　“河南是人口大省，也是勞務(wù)輸出大省，底子薄，負(fù)擔(dān)重，在全國(guó)有代表性。”河南省民政廳廳長(zhǎng)鮑常勇認(rèn)為，做好困境兒童救助，關(guān)鍵要可持續(xù)、可推廣，靠的不是朝夕之功，只能強(qiáng)化基層政府部門職責(zé)，充分發(fā)揮群團(tuán)組織優(yōu)勢(shì)，并廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與。

　　“社會(huì)發(fā)展到今天，我們有責(zé)任、有義務(wù)幫助這些家庭來克服困難，保障困境兒童享受社會(huì)的關(guān)愛。”河南省省長(zhǎng)陳潤(rùn)兒說。

　　久久為功：

　　上有政策支持，下有平臺(tái)聚力，讓困境兒童生活多些“暖色”

　　調(diào)研中，河南探索設(shè)立的“兒童之家”和“兒童福利主任”引人關(guān)注。

　　在洛寧縣余莊村，兒童福利主任郭惠的本職是教師。和孩子們尤其是困境兒童的長(zhǎng)期相處，讓她從過去的教學(xué)任務(wù)中放開眼界，開始關(guān)注兒童心理和人格的發(fā)展。擔(dān)任“福利主任”后，她把更多的精力投入到這份事業(yè)中。眾多的家長(zhǎng)在“兒童之家”這個(gè)平臺(tái)的微信群里十分活躍，交流困境兒童學(xué)習(xí)、生活信息，建言獻(xiàn)策。

　　在葉縣的一個(gè)村莊，“兒童之家”配建在村委會(huì)的院子里。孩子們跟著廣場(chǎng)音樂和老人們一起跳舞、嬉戲。年輕媽媽李煥珍講，她家經(jīng)濟(jì)條件還算不錯(cuò)，但也熱衷到“兒童之家”來，因?yàn)楹⒆觽冇型姘�，家長(zhǎng)們有社交。哪個(gè)孩子要幫助，福利主任帶著一招呼，家長(zhǎng)們就動(dòng)起來。“大家都有愛心，有平臺(tái)就好行動(dòng)，雪球越滾越大。”

　　福利主任的構(gòu)成，多是村兩委成員，有教師，也有普通群眾。這份工作對(duì)他們物質(zhì)上的補(bǔ)助并不高，“經(jīng)常裹不住電話費(fèi)”，干這活兒全憑一副熱心腸。但天長(zhǎng)日久，這些人在村民中威信日增。在洛寧，普通群眾任兒童福利主任，一段時(shí)間后很多被選成了村干部。

　　他們是真正的“最后一公里”，孩子沉默，由他們代言；孩子弱小，由他們守護(hù)。下情靠他們上達(dá)，溫暖靠他們傳導(dǎo)。

　　根據(jù)計(jì)劃，河南將在90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會(huì)心理支持等服務(wù)的“兒童之家”。兒童福利主任則負(fù)責(zé)做好“兒童之家”的管理和運(yùn)行，包括對(duì)轄區(qū)內(nèi)的兒童及家庭進(jìn)行入戶調(diào)查、登記建檔，做好留守兒童的上報(bào)，并幫助困境兒童申請(qǐng)救助。

　　目前，河南已建成140余個(gè)“兒童之家”，今年將達(dá)到500個(gè)左右。漯河和葉縣民政部門都表示，今年準(zhǔn)備把“兒童之家”全面鋪開。

　　然而，相比河南全省的4萬余村莊，每一步普適的舉措，乘以基數(shù)，都顯得任重而道遠(yuǎn)。

　　資金仍然是最現(xiàn)實(shí)的制約。河南省民政廳社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)處副處長(zhǎng)童金璽表示，洛寧、葉縣和臨潁兒童福利主任的補(bǔ)貼都主要依靠縣財(cái)政撥款。“葉縣首批12位兒童福利主任的補(bǔ)貼每人每月1000元，額度適中；但洛寧200元，臨潁100元，都顯得太少。這基本相當(dāng)于義務(wù)付出，應(yīng)該妥善考慮資金來源以求長(zhǎng)效。”

　　洛寧縣民政局救災(zāi)和福利辦主任張龍濤認(rèn)為，人員隊(duì)伍專業(yè)水平不夠也是一個(gè)極大的制約。“洛寧的兒童福利主任基本都是兼職，而且相當(dāng)一部分年齡偏大，對(duì)新知識(shí)的接受程度偏低。我們迫切需要有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才。希望有關(guān)部門能給出相應(yīng)的人才激勵(lì)計(jì)劃。”

　　北京師范大學(xué)教授傅昌波表示，國(guó)務(wù)院意見的印發(fā)是我國(guó)困境兒童保障工作的長(zhǎng)足進(jìn)步。但困境兒童國(guó)家保障制度的執(zhí)行力度仍然不夠，送達(dá)力差，資金配套、專業(yè)化隊(duì)伍、部門職責(zé)定位等問題直接制約工作推進(jìn)。“救助困境兒童，亟須形成合力，久久為功，讓困境兒童的生活里多一些‘暖色’。”

　　《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2017年04月07日 17 版）